3. 기후변화와 기후변화협약(교토체제와 신기후체제)

 

기후변화에 관한 국제적 논의는 1968년 스웨덴 대표단에 의해 처음으로 시작되어 1972년 스톡홀름회의의 권고로 UNEP(유엔환경계획)과 WMO(세계기상기구)가 공동으로 기후변화의 원인과 영향에 관한 전담기구인 IPCC를 1988년에 설립하게 된다. 이후 국제환경회의에서 기후변화협약('92)이 채택되고 교토의정서 채택('97) 파리협정 채택('15)이 이어짐에 따라 pre-2020과 post-2020의 체제가 나뉘게 된다.

 

기후변화협약, 교토체제, 신기후체제에 대해 조금은 자세하게 다뤄보고자 한다. 요약하면 92년도에 기후변화협약, 97년에 교토의정서, 15년에 파리협정을 채택하였고 기후변화협약을 통해 감축 의지를 다지게 되었고 교토의정서를 통해 감축을 이루고자 하였으나 실패하였고 파리협정을 통해 21년 올해부터 새로운 전세계적 대응체제가 출발되었다.

 

1. 기후변화협약 

1992년 브라질 리우 환경회의에서 기후변화협약(UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change)이 채택 되었다. 기후변화협약은 기후변화 대응에 관한 국제사회의 동조를 합의한 내용으로 매우 중요한 협약이며 이후 만들어진 합의나 체제들의 근간이 되는 헌법 개념의 국제협약이다. 한국은 1993년 12월에 47번째 가입국으로 등록하였고 당시 대상국가 157개국(감축의무35개국)으로 94년 3월 협약이 발효되었다. 2002년엔 한국 포함 186개국이 비준하였다고 한다.

 

기후변화협약의 목표는 대기 중 온실가스 농도를 안정화시키는데 있으며 목적의 전제는 인간활동에 의해 발생되는 위험하고 인위적인 영향이 기후시스템에 영향을 미치지 않도록 함에 있다. 즉, 인간이 기후체계에 위험한 영향을 미치지 않을 수준에서 대기 중 온실가스를 안정화 해야한다는 의미이다. 

 

당시 공통되지만 차별화된 부담원칙(Common but Differentiated Responsibility)을 당사국들 간에 적용하였고 역사적으로 온실가스 배출 책임이 있는 선진국과 개발도상국을 부속서 국가와 비부속서 국가로 구분하였다. 이와 같은 의무부담의 원칙(공동의 그러나 차별화된 책임과 원칙, 기후변화 예방적 조치 시행, 개도국의 특수사정 배려)은 모든 국가의 지속가능한 성장(ESSD, Environmental Sound and Sustainable Development)을 지키는 한에서 이어져 왔다. 요즘 환경을 위한 지속가능한 성장, 지속가능한 발전인 SD가 유행하지만 이것의 시작은 ES and SD로 환경적으로 건전함은 지속가능한 개발 안에 포함되는 개념이 아니었다. 그리고 이 환경을 위한다는 말은 마음씨 좋고 성숙한 시민의식을 뜻하는게 아니라 환경을 파괴함으로 발생되는 현상들이 인류의 삶을 위협함에 대한 경고의 언어이다. 

 

2.  교토체제 (pre-2020)

교토체제는 1차 공약기간('08 ~ '12)와 2차 공약기간('13 ~ '20)으로 알려져있다. 교토체제는 1997년 당사국 총회 COP3가 열린 일본 교토에서 선진국들의 온실가스 감축 시행을 합의함에 따라 감축의무 규정인 교토의정서(Kyoto Protocol)이 채택됨에 근거를 두고 있다. 교토의정서는 온실가스를 CO2, CH4, N2O, HFCs, PFCs, SF6로 정의하였고 선진국인 Annex1(부속서1) 국가들을 대상으로만 1990년 대비 평균 5.2%를 감축하는 강제적 감축의무를 규정하였다. 

 

당시 의정서는 비준한 Annex1 국가들이 90년 CO2 배출량 대비 55% 이상을 차지해야만 발효가 되는 것으로 규정되어있었으며 러시아가 비준한 2004년 10월 후 90일이 지난 2005년 2월 16일에 발효하게 되었다. 여기서 비준이란 국제 조약을 당사국의 국가 원수가 최종적으로 확인하는 행위를 말한다. 한국의 경우 2002년 11월 교토의정서를 비준하였지만 기후협약상 개발도상국의 지위를 인정받아 온실가스 감축 의무는 지지 않았다. 기후변화협약에서와 마찬가지로 비부속서 국가들에 대해서는 온실가스 감축과 기후변화 적응에 관한 보고, 계획 수립, 이행 등에 관한 사항 등 일반적인 조치만을 요구하였다. 

 

교토의정서의 특징으로 1차 공약기간에 의무 달성 실패 시 2차 공약기간에 달성하지 못한 분량의 1.3배에 해당하는 페널티를 부과하는 징벌적 조항이 있다. 미국은 중국, 인도가 비포함 되었다는 이유로 처음부터 비준을 거부하였고 2차 공약기간에는 러시아, 일본, 캐나다, 뉴질랜드가 빠져 사실상 의미가 많이 퇴색되었다.

 

* 교토의정서에서는 온실가스 저감의무 달성 시 소요되는 비용을 최소화하기 위한 Flexibility Mechanism이라 불리는 교토메커니즘을 도입하였다. 배출권거래제(ETS, Emission Trading Scheme), 청정개발체제(CDM, Clean Development Mechansim), 공동이행체제(JI, Joint Implementation)이 있다. 

 

1) 배출권거래제(17조)

- 선진국 간의 감축 할당량 거래

- 유럽에는 유럽 기후거래소, 유럽에너지거래소(EEX), 클라이맥스, 오스트리아 에너지거래소, Powernext, Nordpool 7개가 운영중

- EU ETS의 할당탄소배출권(EUA, European Union Allowance)과 CDM 사업의 감축거래권 CERs는 연동되어 거래도 됨

 

2) 청정개발체제(12조)

- Annex1 국가가 Non-Annex1 국가에 온실가스 감축 사업 수행 (선진국이 개도국에 투자하여 자국 감축실적으로 인정)

- Non-Annex1의 자체적인 사업 수행도 가능, 한국의 자체적 CDM 사업도 존재함 

- 달성한 실적(CERs, Certificated Emission Reduction)

 

3) 공동이행(6조)

- 감축의무가 있는 Annex1 국가 간 공동 수행, 감축 일정분을 실적(ERU, Emission Reduction Unit) 인정 

- JI는 한국이 활용 불가

 

=> 나중에 ETS와 CDM은 더 자세히 다룰 예정

 

3.  신기후체제 (post-2020)

망가진 교토체제 이후 2020년부터는 새로운 체제가 필요했고 이에 대한 논의가 카타르 도하('12), 폴란드 바르샤바('13), 페루 리마('14)를 거쳐 2015년 프랑스 파리에서 파리 협정이 채택됨에 따라 체제에 대한 합의가 이뤄졌다. 파리협정은 선진국의 선도적 역할을 강조함과 동시에 모든 국가가 전 지구적 기후변화 대응에 참여함을 목표로 하였다. 또한 감축을 포함한 적응, 재정, 기술, 역량배양, 투명성 등의 포괄적 대응으로 확장되었다. 파리협정으로 2020년 이후부터는 전세계가 참여하고 각국이 정한 감축 목표(NDC, National Determined Contribution)를 토대로 이행점검을 수행하기로 합의하였다. 

 

파리협정의 주요 내용으로는 

1) 국제사회 공동의 장기목표

- 산업화 이전 대비 지구 평균기온 상승을 2도보다 상당히 낮은 수준을 유지

- 온도 상승을 1.5도 이하로 제한하기 위한 노력 추구

- 전지구적 차원의 조속한 배출정점을 목표, 개도국의 정점 도달 시간은 걸림을 인정

- 각국의 역량 고려, 차별화된 책임

 

2) 감축

- 국가별 기여방안 NDC를 각국이 스스로 정함

- 5년마다 상향된 목표 제출

- 모든 국가는 이전 목표 대비 진전된 목표 제시, 최고 의욕수준 반영

 

3) 이행점검(Global Stocktaking)

- 23년부터 5년마다 국제사회 공동 차원의 이행 점검

- 국가 온실가스 인벤토리, 감축목표, 달성 경과 등에 대한 보고 의무화

- 각국의 이행을 투명하게 관리하는 절차를 강화, MRV(Monitoring, Reporting, Verification)

 

4) 그 외 : 탄소시장 / 적응 / 재원(조성과 지원) / 기술(개발 및 이전)

 

파리협정의 의의 : 모든 당사자 197개국 참여, 온도목표 합의, 자발적 감축목표 설정, 선진국-개도국 구분없음, 주기적 점검 및 지속적 목표 강화 (https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_20152/view.do?seq=365390&srchFr&srchTo&srchWord&srchTp&multi_itm_seq=0&itm_seq_1=0&itm_seq_2=0&company_cd&company_nm&page=3)

* 파리협정의 법적 구속력 

또한 신기후체제의 법적 구속력에 대한 이야기도 많이 존재한다. 결론부터 말하자면 감축을 안해서 벌금을 내거나 하는 징벌적 구속력은 없다. NDC 이행 의무 이행를 규정하지는 않았지만 감축 목표를 설정하는데에 대한 의무사항들이 존재하며 이를 통한 자발적 감축을 목표로 함에 목적이 있다.

 

각 당사자가 'NDC를 준비, 통보, 유지함'과 'NDC에 관한 정보와 계산방법 등에 대하여 투명하고 이해되도록 필요한 정보를 제공' 그리고 '차기 NDC의 진전도 추적에 대한 정보를 정기적으로 제공'할 것은 협정상 법적 구속력 있는 의무사항으로 규정하고 있다.  

 

 파리협정의 개별 당사자는 (1)자신의 NDC를 통보할 때, 그 NDC를 명확하고 투명하게 이해할 수 있도록 제공하여야 할 정보, (2)통보할 NDC를 각 당사자 자신이 산정하여야 하는데, 이때 적용할 계산방법에 관한 추가적인 지침, (3)차기 NDC가 진전을 나타내는지를 판단하기 위해 정기적으로 제공할 정보에 관한 추가지침을 적용하여 자신의 협정상 의무를 이행하게 된다. (파리협정 이행규칙의 분석을 토대로 한 신기후체계 규범 연구_윤인숙,김민주)

 

아래 두가지 이유로도 법적 구속력을 지닌다고 명확히 평가할 수 있다는 관점이 있다.

- '11년 더반합의(신기후체제를 법적 구속력 있도록 성격을 규정함에 합의)를 기초로 파리협정이 채택

- 파리협정 21조(발효사항, 비준), 감축목표제출의무(4조 2,3,4,9항), 감축이행평가의무(14조 1,2항), 재정의무(9조 1,2,3항)

 

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위에서 살펴본 것처럼 신기후체제는 교토체제와 달리 대상범위(감축>감축,적응,(재원,기술이전,역량배양의 이행수단포괄)), 대상국가(Annex1>모든 국가), 목표치(일관된 배출량목표(QELROs)>온도목표), 목표설정방식(Top-down>Bottom-up), 목표이행기간(1차(5.2%),2차(18%)>20년 이후 5년마다 NDC), 이행메커니즘(이행준수체계compliance>투명성체계MRV(Monitoring,Reporting,Vertification), 의무준수(징벌적>비징벌적)에서 변화가 일어났음을 알 수 있다. 

 

신기후체제는 감축 목표를 각 국가가 스스로 정하고 기여방안(NDC) 제출을 의무화하지만 개별국 이행결과에 대한 페널티는 없다. 이는 목표나 이행에 대한 법적 구속력을 둘 경우 목표 설정에 소극적이게 될 수 밖에 없어 비징벌적이고 비구속적이지만 동료 압력을 활용하는 방향으로 합의되었음에 배경이 있다. 따라서 자발적인 목표설정과 후퇴금지의 원칙, 전지구적 이행점검(의무 강화)를 통해 관련 절차에 일정한 구속력을 부여함으로 당사국들이 목표를 달성해 나가도록 유도하는 체제라고 할 수 있다.

 

이후에는 관련 국제기구, 국내의 대응, 배출권거래제, cop26 결과에 대해 쓸 계획이다. 우선은 3-1내용을 채우고 ETS를 먼저해야겠다.